Soutenir Les Mesures De Reforme Et De Modernisation De La Douane

11 novembre 2010

Un partenaire-clé pour la croissance économique et la protection de la société

            La douane du XXIe siècle fait partie intégrante des structures du commerce international et elle constitue un moteur important des politiques économiques et commerciales. C'est le commerce qui tire l'ensemble de l'économie mondiale. La chaîne logistique mondiale est constituée des entreprises, des compagnies de transport, des compagnies d'assurance, des banques, des transitaires, des agents et d'autres acteurs du commerce international.  Les administrations des douanes sont la principale agence gouvernementale chargée d'appliquer aux marchandises qui passent les frontières les lois et politiques fixées aux niveaux national, régional et international. 

  1. INTRODUCTION : LA MONDIALISATION, LE PANORAMA DU COMMERCE INTERNATIONAL ET LA DOUANE

    1.1 La mondialisation a rendu le monde plus complexe. Les interconnexions se sont multipliées dans le monde, comme en attestent les flux croissants de marchandises, de personnes, de capitaux, d'informations et de technologies. Il est aujourd'hui plus facile de faire du commerce au niveau international. Ce nouveau contexte offre aux pays la possibilité d'une croissance et d'un développement économiques rapides. Cette situation profite non seulement au commerce légitime mais aussi au commerce illégal et les criminels savent tirer profit de marchés mieux intégrés et d'une plus grande liberté de déplacement des personnes pour les mouvements transfrontières illicites de marchandises, de personnes et d'argent. 

    1.2 Le nouveau panorama mondial du commerce porte donc en lui de nouveaux défis. Il a également entraîné une multiplication et une complexification des risques qui doivent être gérés aux frontières. L'absence de contrôles efficaces constitue pour toute économie et pour toute société une source de risques pouvant porter préjudice aux profits engrangés. Les administrations des douanes ont pour mission de contribuer au développement socio-économique et ce, en facilitant le commerce légitime mais aussi en protégeant les économies nationales et les sociétés des menaces que font notamment peser les syndicats du crime organisé et les terroristes.

  2. CIBLES ET OBJECTIFS PRINCIPAUX DES GOUVERNEMENTS

    2.1 Comme indiqué dans le document stratégique intitulé “La douane au 21ème siècle”, les progrès récents ont créé de nouvelles demandes et de nouvelles conceptions en ce qui concerne le rôle de l'Etat moderne. Les éléments stratégiques moteurs et les nouveaux défis transnationaux et nationaux ont eu pour conséquence d'accroître les responsabilités des Etats et les exigences à cet égard.

    2.2 Les gouvernements ont besoin que les administrations, et notamment la douane, se concentrent sur la prestation de services et répondent aux attentes de la société et des entreprises.  

    Remarque :

    Cette partie vise à établir un lien entre, d'une part, les cibles et les objectifs gouvernementaux et, d'autre part, la contribution de la douane pour soutenir ces cibles et ces objectifs. Il est donc recommandé de consulter les documents politiques stratégiques récents du gouvernement afin de déterminer quels sont ces objectifs et ces cibles et d'indiquer clairement comment la douane apporte son soutien à leur réalisation ou comment elle entend le faire.  

  3. ROLE ET ENVIRONNEMENT DE LA DOUANE

    3.1   Le rôle de la douane

    3.1.1  Le document stratégique intitulé “La douane au 21ème siècle” précise le rôle de la douane :

    “... contrôler les mouvements de marchandises et partant, de préserver les intérêts de l'Etat et de garantir le recouvrement des recettes. Les objectifs clés de ce rôle ont toujours été de garantir le respect des politiques et des législations de l'Etat applicables aux mouvements transfrontaliers de marchandises, de lutter contre le trafic et la contrebande, et d'assurer la sécurité des frontières tout en facilitant le commerce légitime.” 

    3.1.2    Dans de nombreux pays, le travail de la douane est très vite devenu de plus en plus large et complexe.  Les responsabilités de la douane liées au commerce international se sont élargies, allant du rôle traditionnel de recouvrement des droits et taxes applicables au commerce international jusqu'à l'exécution de contrôles et d'activités répondant à une série d'objectifs plus vaste du gouvernement, comme la protection de la société et l'environnement.

    3.2   L'environnement de la douane

    Compte tenu de l'environnement dynamique et constamment variable dans lequel elles évoluent, les administrations des douanes se doivent d'identifier et de comprendre les principaux moteurs stratégiques nationaux, régionaux et internationaux afin de pouvoir être davantage réactives. Parmi ces éléments moteurs qui ont une incidence sur les administrations des douanes, on peut notamment citer :

    Les réalités économiques nouvelles et actuelles. Suite à la crise financière mondiale, les Etats sont fortement incités à protéger les emplois et à en créer de nouveaux, à préserver les finances publiques et à s'assurer que les recettes fiscales qui leur sont dues sont bien collectées.  Dans le même temps, la communauté mondiale s'efforce toujours à travers les Objectifs du millénaire pour le développement de surmonter les défis en matière de développement, tels que la pauvreté, la faim et la maladie. Cette situation vaut pour l'ensemble des pays, et a fortiori pour les pays en développement où la mobilisation des ressources nationales est une priorité importante.  Les administrations des douanes jouent un rôle crucial lorsqu'elles aident les Etats à poursuivre ces objectifs en garantissant le respect des lois qui régissent le commerce international.

    Croissance du volume du commerce international.  Après la crise financière mondiale, le commerce international continue de croître à l'échelon mondial.  Cela signifie que la douane doit traiter davantage de transactions et que la somme de travail augmente, généralement avec des ressources qui stagnent ou qui diminuent, notamment en période d'austérité fiscale. 

    Émergence de nouvelles règles commerciales.  Avec la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, les pays se sont engagés à appliquer de nouvelles règles pour le commerce international.  Les efforts en cours pour conclure le Cycle de Doha vont déboucher sur l'adoption de règles commerciales supplémentaires mais visent également à améliorer et approfondir les règles de facilitation des échanges de l'OMC que les administrations douanières devront appliquer.

    Multiplication des Accords régionaux de commerce.  D'après un récent rapport de l'OMC, environ 220 Accords régionaux de commerce seraient opérationnels et la quasi-totalité des Membres de l'OMC auraient conclu au moins un accord de ce type, la moyenne par Membre s'élevant à six Accords régionaux de commerce. Avec la multiplication des Accords régionaux de commerce, le commerce est soumis à des règles d'origine préférentielles complexes, lesquelles s'ajoutent aux règles que les douanes appliquent déjà. 

    Les modèles commerciaux traditionnels changent et les participants sont plus nombreux.  La part des pays en développement dans le commerce mondial des marchandises s'accroît.  Parallèlement, la spécialisation de la production mondiale progresse, notamment en ce qui concerne les biens manufacturés.  La part que représentent les parties et les composants dans le total des marchandises exportées s'est considérablement accrue.  Ce changement structurel a des conséquences sur les types de transactions gérés par de nombreuses administrations des douanes.

    De nouveaux modèles de chaîne logistique.  De nouvelles procédures comme la distribution en flux tendu, le stockage minimal, la logistique inverse et le transport multimodal entraînent des méthodes innovantes de circulation transfrontière des marchandises. Elles ont une incidence sur la logistique du fret et exercent des pressions accrues sur les chaînes logistiques. Pour répondre aux besoins du commerce international moderne, les administrations des douanes sont amenées à assurer un traitement efficace et rentable des marchandises et à réduire les retards. Les retards inutiles entraînent un renchérissement des coûts du commerce international et sapent la compétitivité des entreprises.

    Emergence de réseaux criminels transnationaux organisés et de réseaux terroristes. Le crime organisé transnational et le terrorisme facilitent nombre des menaces sérieuses qui pèsent sur la paix et la sécurité internationales. D'après les Nations Unies, la corruption et le commerce illicite entretiennent la faiblesse des Etats, freinent la croissance économique et minent la démocratie. Ces activités se présentent sous la forme de contrebande de marchandises commerciales ; médicaments, contrefaçons et marchandises dangereuses et nocives ou encore de blanchiment transfrontalier de fonds et de fraude commerciale telle que la sous-facturation et les classements erronés qui empêchent la perception des recettes fiscales par l'État.   

    Des préoccupations croissantes concernant la santé publique et l'environnement. La communauté internationale a adopté un certain nombre d'instruments destinés à contrôler les mouvements internationaux de marchandises nocives et dangereuses. Ces instruments internationaux sont mis en œuvre par les administrations des douanes aux frontières nationales. Les préoccupations croissantes concernant l'environnement devraient en outre probablement entraîner l'adoption de nouveaux traités environnementaux qui auront des conséquences importantes sur les contrôles appliqués par la douane.

  4. PRESENTATION DES MESURES DE REFORME ET DE MODERNISATION DE LA DOUANE : LA DOUANE DU FUTUR

    4.1  Il est clair que, afin de répondre avec les instruments internationaux aux défis auxquels sont confrontés les États et les sociétés, une administration des douanes forte et efficace est essentielle pour assurer le développement économique et social. En outre, la compétence en matière d'administration et de lutte contre la fraude renforce la confiance dans la qualité et l'intégrité des institutions gouvernementales. Il est communément admis à l'échelon mondial que la mission de la douane consiste à développer et à appliquer un ensemble de politiques et de procédures intégrées, garantissant une plus grande sécurité et une meilleure efficacité dans la facilitation des échanges et la perception des recettes fiscales. Elle y parvient à travers une utilisation efficace des outils et des renseignements pour le traitement des mouvements internationaux de marchandises, de moyens de transport et de personnes liées à des marchandises.

    4.2  L'accent est mis sur l'informatisation et sur la gestion des risques à partir de renseignements afin de faciliter la circulation des marchandises légitimes et de concentrer les ressources sur les domaines les plus risqués. Compte tenu de l'extension des travaux et des missions confiés à la douane, celle-ci doit disposer d'une capacité accrue de sélection des marchandises ou des voyageurs qu'il convient de laisser circuler librement ou, au contraire, qui doivent être arrêtés et contrôlés. Les ressources, rares, doivent être mobilisé pour les entreprises présentant des risques élevés et irrespectueuses des lois. Les administrations des douanes adoptent des mesures visant à obtenir le plus de renseignements possibles avant l'arrivée des marchandises afin de pouvoir prendre rapidement et efficacement des décisions reposant sur l'analyse des risques. C'est pourquoi il est devenu nécessaire de recourir aux technologies modernes de l'information qui permettent un traitement des déclarations et un échange de renseignements et de profils de risque sécurisé, en temps réel. A cette fin, il importe de renforcer la coopération entre les douanes, d'établir des partenariats entre la douane et les entreprises et de conclure des désaccords de gestion coordonnée des frontières avec les autres agences gouvernementales. Pour y parvenir, il est impératif de pouvoir compter sur le professionnalisme et la disponibilité du personnel de la douane.

  5. IMPACT SUR LES PARTIES CONCERNÉES

    5.1 Les bonnes performances d'une administration des douanes ont des conséquences positives sur tout un éventail de parties concernées. Au niveau national, les bénéficiaires sont le gouvernement, les administrations, la société et le secteur privé. À un niveau international, la douane contribue à la réalisation des objectifs clés de la communauté internationale, liés en particulier à la croissance et au développement économiques ainsi qu'à la sécurité.

    5.2 Les administrations des douanes étant concernées de près par la mondialisation et la gestion du commerce international, elles sont bien placées pour soutenir les parties concernées comme suit :

    La douane est un élément central du processus de mondialisation et un catalyseur pour la compétitivité des pays et des entreprises. Elle n'est plus seulement chargée de percevoir aux frontières les recettes fiscales de l'État car elle est aussi responsable de la gestion du commerce international et de la sécurisation de l'économie et de la société vis-à-vis des mouvements transfrontières de marchandises. Dans ce contexte, elle doit notamment faciliter le commerce légitime et travailler en partenariat étroit avec la communauté commerciale.

    Extension du rôle de la douane aux frontières. Aux frontières, les administrations des douanes sont les principales responsables de l'ensemble des transactions du commerce international et elles assument en outre certaines fonctions au nom d'autres administrations nationales. La Gestion coordonnée des frontières (GCF) est aujourd'hui reconnue par la communauté douanière comme une solution potentielle aux défis du XXIe siècle, notamment en matière de contrôle et d'administration des frontières. Ce concept repose sur une approche coordonnée de la part des agences chargées de la gestion des frontières.  Plutôt que de favoriser une solution unique, il privilégie la coordination des politiques, des programmes et des services entre les organismes de réglementation des flux transfrontières. La douane est bien placée pour soutenir une approche incluant l'ensemble du gouvernement en matière de gestion des frontières.

    La douane joue un rôle important dans la gestion du commerce international. Avec la libéralisation des échanges et la multiplication des règles commerciales ou des accords commerciaux, la situation est devenue plus complexe. En outre, les pays appliquent des mesures commerciales destinées à protéger leur industrie locale face à une concurrence internationale déloyale, et c'est la douane qui est chargée de gérer ces mesures.

    La douane est confrontée au commerce illicite et à l'émergence de nouvelles menaces. La douane est chargée de protéger la société de toute importation de marchandises dangereuses et nocives. 

    5.3       Les gouvernements qui ne disposent pas d'une administration nationale des douanes efficace ne seront pas en mesure d'atteindre leurs objectifs politiques en matière de perception des recettes fiscales, de facilitation du commerce, de statistiques commerciales et de protection de la société. Le secteur privé doit dans ce cas faire face a des coûts accrus pour ses activités commerciales et la société est exposée à des marchandises dangereuses comme les stupéfiants, les armes illicites et les produits de consommation dangereux. Pour les État, les sociétés et la communauté commerciale, une douane professionnelle, fière d'elle-même et capable de répondre aux exigences de l'environnement commercial moderne, constitue un bien précieux.

  6. SOUTIEN ATTENDU

    6.1  Le rôle de l'OMD

    Les moteurs stratégiques sont universels et ont une incidence sur toutes les administrations des douanes.  L'OMD, en tant qu'organisation intergouvernementale représentant 177 administrations des douanes, a commencé à intégrer les conséquences des évolutions du commerce mondial, de la sécurité et de l'environnement économique. L'OMD est ainsi en mesure d'élaborer des réponses qui offrent aux administrations des douanes la possibilité, collectivement et individuellement, de répondre aux défis considérables auxquels elles sont confrontées.



    Douanes en réseau international/Gestion coordonnée des frontières/Gestion des risques reposant sur les renseignements/Partenariats douane-entreprises/Méthodes modernes/Technologie « habilitante »/Pouvoirs habilitants/Culture professionnelle de services/Renforcement des capacités/Éthique/La douane au XXIe siècle

    6.2 Instruments et programmes de l'OMD

    En outre, l'OMD a élaboré toute une gamme d'autres instruments et outils qui permettent à ses Membres de mieux réagir face aux défis du XXIe siècle. Il s'agit notamment des outils suivants :

    La pertinence et l'impact des instruments et des outils de l'OMD ont été reconnus par d'autres organisations internationales comme la Banque mondiale. Par exemple, la Convention de Kyoto révisée a inspiré de nombreux programmes de réforme et de modernisation d'administrations du monde entier. Cette convention de l'OMD est destinée à faciliter le commerce ; elle aide des douanes à légitimer plus rapidement les marchandises Convention et permet donc d'améliorer la croissance économique.

    Dernièrement, en réponse à la crise financière mondiale, l'OMD a élaboré un Dossier Recettes. Ce Dossier Recettes contient des données détaillées sur tous les outils et instruments applicables en matière de perception des recettes fiscales dont disposent les administrations des douanes Membres de l'OMD ainsi que le secteur privé. Il s'agit entre autres d'instruments officiels et de conventions, mais aussi de directives et de documents pédagogiques.

    6.3  Soutien de l'OMD pour la réforme et la modernisation

    L'OMD, centre mondial de l'expertise douanière, s'efforce d'apporter à ses Membres un soutien déterminant en matière de réforme et de modernisation. L'approche qui en découle est plus complète et repose sur les besoins. Les outils, instruments et programmes utilisés à cet égard sont notamment les suivants :

    • Activités de recherche destinées à comprendre les évolutions de l'environnement ;
    • Normes mondiales tirées des meilleures pratiques en vigueur dans le monde ;
    • Directives, études de cas, formations et autres outils destinées à mettre en oeuvre les normes de l'OMD ;
    • Coopération internationale afin de faciliter l'échange d'informations et de renseignements ainsi que les opérations conjointes ;
    • Outils et programmes dont disposent les responsables pour soutenir la réforme et la modernisation douanières, et notamment le cadre de diagnostic, la planification et l'évaluation de l'action stratégique ; et
    • Structures régionales pour la coopération douanière dans les domaines du renseignement, du renforcement des capacités et de la formation.

    La stratégie de renforcement des capacités douanières vise à aider les Membres de l'OMD à développer ou à acquérir les savoir-faire, les compétences, les outils, les processus et les ressources nécessaires pour améliorer la capacité de l'administration à mener à bien les fonctions qui lui sont assignées et à atteindre ses objectifs.

    Le lancement d'un programme complet de réforme et de modernisation douanières ne s'effectue pas en dehors de la communauté douanière mondiale. Lorsque, dans un pays, il existe une volonté politique de réforme et qu'une approche en termes de partenariat est adoptée, l'OMD offre la possibilité de bénéficier de ses années d'expérience en matière de renforcement des capacités et des experts dont elle dispose de par le monde dans beaucoup de domaines douaniers.

    Expertise de l'OMD : cette stratégie repose sur l'expérience de l'OMD pour la mise en place et la gestion des normes, des instruments, des conventions, des outils et des meilleures pratiques les plus communément adoptés au niveau international.

    Infrastructure de l'OMD en matière de renforcement des capacités : L'OMD est consciente qu'il est nécessaire de tenir compte dans une approche globale de renforcement des capacités de l'ensemble des éléments stratégiques et politiques moteurs et que le renforcement des capacités douanières constitue donc une priorité importante de développement pour les gouvernements. C'est pourquoi elle s'engage à aider ses Membres à mettre en œuvre les normes douanières internationales et à se moderniser largement. En outre, l'OMD dispose aujourd'hui grâce à ses administrations Membres d'un nombre conséquent d'experts formés pour apporter leur soutien en matière de renforcement des capacités. Dans l'ensemble des six régions OMD, les Bureaux régionaux de renforcement des capacités et les Centres régionaux de formation participent activement au renforcement des capacités.  De même, l'accent est mis sur la coordination avec les donateurs afin de répondre aux besoins des Membres et d'adopter une approche cohérente tout en évitant les tâches faisant double-emploi et les chevauchements.

  7. CONCLUSION

    Il convient donc de rompre avec les anciennes pratiques !  Les défis du 21ème siècle exigent des réponses considérables de la part des gouvernements et des administrations des douanes.  A présent, et plus que jamais, les administrations des douanes doivent se montrer réactives.  Il est impératif de comprendre des questions telles que la mondialisation, la dynamique du commerce international, les aspects techniques de la chaîne logistique commerciale, les nouvelles orientations politiques et la complexité du paysage planétaire.  Les défis nouveaux et émergents exigent des réponses plus volontaires, tournées vers l'action, afin d'assurer le développement de la douane moderne en partenariat avec l'ensemble des parties concernées : gouvernements, organisations internationales, donateurs, entreprises et monde universitaire.