Zones douanières spéciales/ Zones franches

Zones franches/Zones douanières spéciales (ZDS) : de quoi s’agit-il ?

Durant les 50 dernières années, le concept des ZDS a connu un essor exponentiel.  Selon l’Organisation internationale du Travail (OIT), il existe actuellement dans le monde plus de 3.500 ZDS, générant des emplois pour près de 66 millions de travailleurs1 .

Le Chapitre 2 (Zones franches) de l’Annexe spécifique D de la Convention de Kyoto révisée (CKR) définit une zone franche comme étant « une partie du territoire d'une Partie contractante dans laquelle les marchandises qui y sont introduites sont généralement considérées comme n'étant pas sur le territoire douanier au regard des droits et taxes à l'importation ».

Alors que leurs portée, taille, structure institutionnelle, situation et incitations pour les investisseurs varient de manière significative, les ZDS visent en général à fournir un large éventail d’incitations économiques pour attirer des investissements étrangers, encourager les activités économiques avec une prédominance des activités orientées vers l’exportation et promouvoir l’emploi. 

Défis auxquels sont confrontés les administrations douanières dans les ZDS

  • Implication insuffisante de la douane dans la mise en place et le fonctionnement des ZDS
  • Absence de procédures/contrôles douaniers adéquats
  • Utilisation abusive des ZDS aux fins de la production de marchandises illégales (par exemple des marchandises contrefaites) et de leur diffusion dans la chaîne logistique internationale à partir des ZDS
  • Propagation dans les ZDS d’activités illégales visant à s’étendre à l’échelon planétaire

 

Convention de Kyoto révisée (Chapitre 2 (Zones franches) de l’Annexe spécifique D)

  • Le seul accord international applicable aux ZDS

La politique de la douane à l’égard des ZDS est décrite dans le Chapitre 2 de l’Annexe spécifique D de la CKR et les Directives de la CKR concernant les zones franches contiennent des spécifications techniques concernant ce Chapitre.

Le Chapitre 2 contient 21 Normes couvrant un large éventail de procédures douanières et de contrôles douaniers en rapport avec les ZDS. A ce jour, la CKR est le seul accord international contenant des dispositions à ce sujet.

D’après la CKR, à l’exception du recouvrement des recettes, toutes les autres fonctions de la douane, par exemple la facilitation des procédures et le contrôle des frontières (notamment les inspections et les saisies) devraient être appliquées et le défaut d’application de ces fonctions devrait faire l’objet de mesures répressives. À cet égard, la Norme 4 est essentielle puisqu’elle établit que la douane « a le droit d'effectuer à tout moment un contrôle des marchandises détenues dans une zone franche ».

Cependant, en dépit de ces Normes, les contrôles douaniers dans une ZDS sont en général plus souples que ceux exercés dans d’autres contextes.  En outre, certains pays considèrent que ces zones sont totalement « en-dehors du territoire douanier », ce qui conduit à un rejet de la juridiction de la douane sur les marchandises se trouvant dans la ZDS et ouvre la porte au commerce illicite.

  • Examen complet de la CKR

En septembre 2018, l’OMD a débuté l’examen complet de la CKR, dont les conclusions sont attendues durant l’exercice financier 2020/2021. Au 10 mars 2019, l’OMD avait reçu  cinq propositions écrites de la part des membres concernant le Chapitre 2 de l’Annexe Spécifique D. Ces propositions soulignent le caractère urgent d’une révision de ces normes afin de garantir que les mesures nécessaires de contrôle et de facilitation applicables aux ZDS sont dûment mentionnées dans la CKR.

Principaux éléments à débattre au sein des organes concernés de l’OMD

  • définition d’une ZDS et des termes afférents ;
  • compétence appropriée de la douane pour appliquer les régimes douaniers et mener à bien le travail de surveillance des marchandises/entreprises dans les ZDS (y compris les inspections et les saisies), en vue de lutter contre le commerce illicite tout en préservant les avantages économiques des ZDS et en y contribuant ;
  • pleine participation de la douane au processus de mise en place des ZDS, notamment à la planification de leur construction et à l’agrément des opérateurs de ZDS et des entreprises qui s’y trouvent ;
  • coopération avec les opérateurs et les entreprises dans les ZDS, à travers par exemple un dialogue et des comptes-rendus réguliers, l’apport d’une formation adéquate et l’application d’un concept similaire au concept d’OEA ;
  • utilisation des données pour contrôler l’ensemble des mouvements des cargaisons dans les ZDS pour l’entrée/la sortie des marchandises, leur transit/transbordement/leur importation/exportation et même avant leur arrivée ;
  • mise en œuvre des technologies modernes pour la surveillance douanière sans perturber les déplacements des cargaisons ; et
  • coopération avec d’autres organismes (par exemple les autorités en charge des médicaments et des denrées alimentaires dans certains pays en vue d’effectuer des contrôles conjoints portant notamment sur les marchandises stockées ou traitées à l’intérieur des ZDS).  

Plan de projet de l’OMD sur les zones douanières spéciales/zones franches

  • Études sur le terrain et ateliers dans 6 régions

Compte tenu de l’expansion rapide des ZDS, ainsi que de leur diversité, une analyse en profondeur de la situation actuelle, via des études sur le terrain et des ateliers dans différentes régions de l’OMD, est essentielle. Cette analyse devrait inclure les avantages économiques des ZDS et les bonnes pratiques en vue de renforcer les contrôles douaniers via le recours à la TI et aux technologies, conformément aux constatations clés de l’enquête en ligne

  • Manuel de l’OMD et examen complet de la CKR

Ce processus d’examen devrait aboutir à une évaluation de la nécessité de développer une base commune pour des normes internationales adéquates concernant les régimes et les contrôles douaniers, et notamment à la mise au point d’un document de recherche et d’un Manuel sur les ZDS.

  • Examen complet de la CKR

Ce processus conduira un éventuel examen du Chapitre 2 de l’Annexe spécifique D de la CKR et de ses Directives, ceci étant l’unique instrument international comprenant des dispositions à ce sujet.

Résultats des ateliers de l’OMD sur les zones douanières spéciales/zones franches

Instruments/outils et documents pertinents de l’OMD

Présentation de l’OMD sur les Zones douanières spéciales/Zones franches

Convention de Kyoto révisée (Chapitre 2 (Zones franches) de l’Annexe spécifique D)

OMD Actualités, octobre 2018 « Remettre la question des contrôles douaniers dans les zones franches au cœur du débat »
par Mariya Polner, conseillère politique principale, et Satoko Kagawa, administrateur technique, Direction du contrôle et de la facilitation de l’OMD

OMD Actualités, février 2019 « Le secteur des zones franches en République Dominicaine »
par la Direction générale des douanes de la République Dominicaine


1 OIT (2014), Manuel syndical sur les zones franches d’exportation, Genève, p. 3.